조달청 직생위반 이유로 10개사에 계약해지 통보, 추가로 30개사 조사

업계는 중기부, ‘직생기준에 구조물 만들 수 없는 설비 갖추라’ 해놓고

조달청은 ‘직접생산 안 했으니 불법이라고 처벌하는 게 맞나’ 하소연

김경만 의원실도 “중기부가 ‘잠재적 범죄자’ 만드는 직생기준 우선 개정 필요성” 언급

조달청, 원칙대로 처리...“조달사업법에 따라 직생 위반 판단 및 제재 권한 있어”

조달청이 모호한 태양광발전장치 구조물 직접생산 기준을 갖고 조달기업들의 위반 여부 조사를 전방위로 확대하고 있어 반발이 커지고 있다.

이미 조달청으로부터 직접생산을 위반했다고 낙인찍힌 조달우수기업 10곳은 계약해지 등을 통보받아 법원에 가처분신청을 제기하는 등 강하게 반발하고 있으며, 조달청은 2차로 현재 나머지 조달우수업체 등 30여 개사에 대한 조사를 진행 중이다.

이들 태양광발전장치 업체들은 정부의 탁상행정식 조치를 비난하며 업체에 대한 제재 대신 직접생산기준 개정이 먼저라고 주장하고 있다.

조달청은 최근 태양광발전장치 조달우수기업 10곳에 대한 직생위반 여부를 조사하고, 위반이 확인된 업체에 대해 계약해지와 함께 조달우수제품 지정취소, 계약보증금 국고귀속, 입찰참가자격 제한 등을 통보했으며, 제시한 사유는 생산공정에서 필요한 구조물과 접속반을 직접 생산하지 않고 타사로부터 공급받아 수요기관에 납품했다는 것이다.

물론 이번에 적발된 기업들은 직접생산 위반 외에 계약규격과 다른 제품을 납품했거나 원산지 위반 등에 해당된 경우 등 제각각이다. 3가지를 다 위반한 기업도 있고, 1~2개 사유가 문제가 된 곳들도 있다. 이 가운데 현재 논란이 되는 것은 구조물의 직접생산 위반에 해당되는 것으로, 계약해지가 통보된 10개사 모두가 이 기준을 위반했다고 조달청은 판단했다.

◆현행 태양광발전장치 구조물 직접생산기준 과연 적정한가

하지만 조달청의 이번 조치와 관련, 태양광발전장치 업계가 주장하는 쟁점은 크게 두 가지다.

우선 현행 태양광발전장치 직접생산 확인기준의 모호함이다. 2023년 10월 현재 태양광발전장치 직접생산확인서를 발급받은 업체는 총 757개사이며, 이중 조달에 등록된 기업은 이번에 제재를 받은 10개사를 포함한 조달우수기업 30개와 MAS 업체 158개 등 총 188개로 알려졌다.

이들 기업이 받은 현행 태양광발전장치 직생 확인기준은 필수공정에서 ‘구조물 및 접속반: 설계→가공→ 조립→배선→시험’ 과정을 거치도록 했다.

여기서 ‘접속반’을 제외하고, 과연 ‘구조물’을 ‘지지대’로 정의하고 구조물(지지대) 외주가공이 ‘직접생산 위반’이라고 판단한 것이 적정한가의 여부다.

기준 자체에 ‘구조물’에 대한 정확한 개념정의가 없음에도 ‘구조물’을 직접 생산하지 않았다고 처벌하는 것은 말이 되지 않는다는 게 업계의 주장이다.

조달청은 ‘구조물 및 접속반’에서 ‘구조물’을 ‘지지대’로 해석하고, 이를 외주가공해 현장에서 조립했으므로 ‘직접생산 위반’에 해당한다고 봤으나 업체들은 조달청이 ‘구조물’을 ‘지지대’로 자의적으로 해석한 것은 행정법 기본원칙인 비례의 원칙, 신뢰보호의 원칙 등에 위배된다고 주장하고 있다.

생산공정 과정에서 완성된 형태가 아닌 ‘지지대’ 자체는 구조물이 아니며, ‘생산공정 세부설명’이 없는데도 이를 ‘지지대’로 자의적으로 해석하고 이를 제재하겠다는 것은 행정법 일반원칙인 비례의 원칙 등에 위배된다는 것이다.

때문에 전기조합도 이 같은 직접생산 확인기준의 허술함에 동의하고, 조달청이 제재조치를 취하기 직전인 9월 중소기업유통센터에 “생산공정 상 필수공정으로 ‘구조물 및 접속반’이 명시되어 있으나 이는 태양광발전장치 접속반과 접속반을 현장 설치하기 위한 하부 구조물의 결합 등에 대한 공정을 설명한다고 해석할 수 있다”면서 기준개정 필요성을 주장한 바 있다.

이에 중소기업유통센터에 ‘태양광지지대’는 접속반 관련 구조물과 의미가 혼동될 수 있으므로 ‘구조물’과 ‘태양광지지대’를 명확히 구분하고, ‘태양광지지대’는 태양광발전장치 제조업체가 제품에 맞는 지지대를 설계해 전문업체에 제작 의뢰가 가능하도록 하되 현장 여건에 맞도록 가공·조립공정은 직접 수행하도록 하는 내용의 개정안을 전달한 바 있다.

사실 태양광발전장치 구조물은 태양광 모듈과 지지대, 연결부, 기초 등을 부속자재(볼트, 스프링와셔, 풀림방지너트)로 구성한 것으로, 시공 이후 건축법 67조에 따른 관계전문기관으로부터 연결부위를 포함해 풍하중, 적설하중 등 구조 하중에 견딜 수 있는 구조임을 확인받은 서류를 설비(설치)확인 신청 시 한국에너지공단 부설 신재생에너지센터에 제출해야 한다.

업체 관계자는 “지표면에 지지대와 부속자재 등에 의해 조립 설치되고 그 위에 태양광 모듈이 놓여진 상태는 구조물이 맞지만 그것은 현장 시공에 해당하는 부분이고 생산공정에는 해당되지 않는다”면서 “또 조달청은 구조물을 다른 협력사에 제작 의뢰하고 이를 공급받았기 때문에 직접생산 위반이라고 하지만 현행 직접생산 확인기준에서 제시한 생산시설·생산공정 등으로는 구조물을 생산할 수 없다”고 강조했다.

태양광발전장치 직접생산 기준을 보면 ▲태양광 발전장치 직접생산 확인 기준의 직접생산 정의에 구조물이 없으며 ▲생산공장에 대한 한국표준산업분류가 28119(기타 발전기 및 전기변환장치 제조업), 28111(전동기 및 발전기 제조업)로 돼 있어 이러한 공장 요건으로는 구조물을 생산할 수 없고 ▲기준에서 적시된 3인의 생산인력으로 구조물까지 생산하는 것은 무리라는 설명이다.

또 기준에서 제시한 생산설비는 ‘커팅기’, ‘용접기’, ‘드릴머신’ 등이 전부인데, 이런 장비로 어떻게 구조물까지 직접 만들 수 있느냐는 게 업체들의 주장이다.

직접생산 확인기준에는 구조물을 직접 만들 수 없는 설비들을 갖추라고 해놓고, 업체들에는 직접 생산하지 않았으니 불법이라고 처벌하는 것은 앞과 뒤가 맞지 않는다는 것이다.

실제로 태양광 업체들이 직접 구조물까지 생산하려면 천정크레인, 선반, 밀링, 절곡기, 절단기 등 보다 대형화·전문화된 장비가 필요하다고 전문가들은 말한다.

또 다른 업계 관계자는 “지지대 등 소형 부속자재는 단순 1차 가공 공정을 거쳐 현장에 내보내는 사례도 있으나 이 또한 비용과 부담만 가중되며 제품 이동 중 문제 발생의 소지가 있다”면서 “특히 10kW 이상 구조물 조립을 위한 특수강관 재질의 지지대는 크레인 등 특수설비가 있어야 하고 적재하중 진동과 충격 등 취급주의 요구로 자체 생산이 불가능한 현실적 문제가 있다“고 설명했다.

때문에 서울행정법원도 지난 2017년 A사가 막구조물의 필수공정인 철골조 밴딩을 직접 수행하지 않았다는 이유로 직접생산 확인을 취소한 중소기업중앙회를 상대로 제기한 소송에서

“전혀 필요하지 않은 생산설비를 필수적으로 구비하도록 요구하거나 필요 이상으로 과도한 최소 생산인력을 갖추도록 요구하거나 당해 경쟁제품의 생산공정에 있어 본질적인 부분이 아님에도 중소기업자에게 감당할 수 없는 과도한 비용을 소요하게 하는 공정을 반드시 거치도록 요구하는 등의 내용을 규정할 경우 그 특정 조항은 구 판로지원법의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되어 위법하므로 대외적 구속력을 가지는 적법한 법규명령으로서 효력을 가지지 않는다”고 판시한 바 있다.

업계 관계자는 “태양광발전장치 업체들은 매년 중소기업유통센터로부터 직접생산 확인을 받는다. 만약 문제가 있었다면 중소기업유통센터가 직접생산확인 증명서 발급을 해줬겠느냐”면서 “직접생산확인 각 기준에 구조물 생산을 위한 요건이 없었기 때문에 매번 증명서를 발급했던 것이고, 이번처럼 태양광업체들이 위반을 했다면 그건 중소기업들의 잘못이 아니라 중소기업유통센터의 잘못”이라고 주장했다.

◆조달청이 직접생산 위반 확인 할 수 있는 권한 있나

두 번째 쟁점은 과연 조달청이 법적으로 직접생산을 하지 않았다는 사실을 확인할 자격이 있느냐의 여부다.

조달청은 업체들에 계약해지 등을 통보하면서 그 근거로 ‘직접생산 위반행위 확인’을 제시했으나 현행 우수조달물품 지정관리규정 제37조 1항 제3호에는 “관리법령에 따라 우수제품의 직접생산을 하지 않음이 확인된 경우”란 판로지원법 제11조(직접생산 확인 취소 등) 2항에서 규정하는 것처럼 중소벤처기업부장관이 조사결과 중소기업자가 받은 직접생산 확인을 취소한 경우라는 게 법조계의 시각이다.

조달청이 직생위반에 대해 조사까지는 할 수 있으나 그 최종 위반확인은 중소벤처기업부장관의 권한인 만큼 조달청이 직생위반 확인을 단정하고 조치를 내린 것은 문제라는 설명이다.

이번에 계약해지 조치를 당한 태양광발전장치 업체 관계자는 “중소벤처기업부 장관이 직접생산 확인을 취소해야만 조달청이 주장하는 것처럼 우리가 계약을 위반한 것이지, 자신들이 조사한 내용만을 갖고 위반확인을 단정하고 제재를 내린 것은 말이 안 된다. 무리한 법적용”이라고 주장했다.

또 다른 태양광 업체 관계자도 “모든 품목에는 필수생산 공정 중에 조립공정이 있는데 태양광에서 구조물, 특히 지지대 조립공정은 공장 내에서 이루어질 수 없는 공정이라 업체 입장에선 접속반 하부의 구조물로 인식할 수밖에 없는 상황으로 태양광 전체의 구조물로 해석하는 것은 무리가 있다”면서 “중소벤처기업부의 직접생산 확인기준의 모호성 특히 구조물 제조에 대한 기준(필수생산설비, 필수생산공정)이 명확해야 함에도 조달청이 중기부의 유권해석도 받기 전에 제재 처분을 내린 것은 분명 문제”라고 지적했다.

이에 대해 국회 김경만 의원실 관계자는 “직생 위반에 대한 최종판단은 중소벤처기업부 장관이 하는 게 맞지만 조달청의 다수공급자특수조건에 직접생산 위반이 명백한 경우 구매심의위원회를 열어 우선적으로 확정할 수 있는 권한은 있다”면서도 “다만 이번 건의 경우에는 직생기준에 대한 모호함을 업체들이 강하게 주장하고 있는 만큼 중소기업유통센터 등과 충분히 논의해서 판단할 기회를 가졌어야 했는데, 너무 성급했다”고 지적했다.

이에 대해 중소벤처기업부는 5일 김경만 의원실에서 열린 간담회에서 현행 태양광발전장치 직접생산기준이 잘못됐다는 어떤 증거도 아직은 없으며, 추후 조사를 통해서 추가적으로 확인해보겠다는 입장을 밝혔으며, 조달청은 직접생산 기준에 구조물에 대한 명확한 정의가 없다는데 동의하지만 지지대로 해석하든, 구조물로 해석하든 외주가공을 한 것은 사실이기 때문에 그렇게 조치했다는 의견을 피력한 것으로 전해졌다.

◆사태 일파만파, 태양광발전장치 업계 공멸 우려

태양광발전장치 업계가 걱정하는 사태는 조달청 조사 이후의 태양광 조달시장이다. 대부분의 태양광발전장치 업체들이 현행 직접생산 기준을 충족하지 못한 상황에서 조달청이 조사를 188개 전체 조달기업으로 확대하고, 같은 수준의 제재조치를 취할 경우 업계 전체가 공멸할 수 있기 때문이다.

업체 관계자는 “현재 수준의 조달청 제재조치가 그대로 시행되면 업체들의 존속은 쉽지 않을 것이다. 그래도 조달우수기업이라고 하면 의지와 사명감을 가지고 기술개발, 인력양성 등을 하던 곳들인데, 애매한 기준을 들이대 싹을 잘라버리면 어떻게 하느냐”면서 “태양광 산업이 요즘 이래저래 어려운데 그래도 탄소중립을 위해 필요한 산업이 아니냐. 우리를 잠재적 범법자로 내몰지 말아달라”고 하소연했다.

국회 김경만 의원실이 지난 5일 중소벤처기업부, 조달청 담당자와 전기조합, 태양광발전장치 업계 관계자를 모아 긴급 간담회를 갖고, 우려를 표명한 것도 바로 이런 이유에서다.

김경만 의원도 이날 모두발언에서 중소기업 이익과 경쟁력을 도모하자는 취지로 직접생산 기준을 만들어 업체들이 생산설비를 모두 갖추고 직접생산을 하도록 규정하고 있지만 태양광발전장치의 경우 기준 자체가 애매한 부분이 있고, 그렇게 하는 것이 맞는지에 대한 의문이 있다면서 물론 정부 조달을 담당하는 조달청 입장에선 기준을 엄격하게 적용할 수밖에 없는 만큼 중소벤처기업부가 나서 애매모호한 직접생산 기준에 대해 명확히 정리할 필요가 있다는 입장을 전했다.

의원실 관계자는 “태양광발전장치 업체 10곳을 조사해서 10곳 모두 위반을 했다면 그건 범법의지가 있다기보다는 기준 자체의 문제로 보는 게 맞다. 때문에 이번 조달청의 제재조치 역시 다소 성급하게 판단을 했다는 생각이 든다”면서 “기준 자체가 허술하고, 실질적으로 지킬 수 없는 직생기준이라면 먼저 기준을 개정한 뒤에 운영을 하면서 위반여부를 조사하는 게 맞다”고 설명했다.

조달청은 이와 관련, “현재 태양광 조달기업의 불공정 조달행위에 대한 조사 및 제재를 진행 중이다. 조달청은 관련 법령과 규정에 따라 원칙대로 처리 중에 있다”면서 “다만, 현재 진행 중인 사안이므로 답변이 곤란한 점을 양해해 달라”고 밝혔으며, 조달청 자체 직생 판단 및 계약해지가 부당하다는 주장에 대해서는 “‘직접생산확인증명서’의 취소권한은 중기부에 있으나, 조달청은 조달사업법에 따라 직접생산 위반 판단 및 제재를 위한 적법한 권한을 가지고 있으며, 국가계약법령에 직접생산 위반 시 계약 해지가 규정돼 있으므로 관련 계약해지는 적정하다”는 입장을 밝혔다.

김경만 의원실은 이 문제를 12일 열리는 중소벤처기업부 국정감사에서 장관에게 직접 질의할 예정이라고 11일 밝혔다.