농지법 개정안 잇단 발의…대상･기간 관건
“허용 농지 확대･설치기간 20년 보장해야”
농지 전용, 일시사용에 복합사용 개념 신설

찬성측 “농민소득 증대, 임야태양광·농지전용 대체 효과”
반대측 “농지훼손･식량안보 등 우려 무분별한 완화 안돼”

[전기신문 여기봉 기자] 영농형태양광발전을 확대하기 위해 농지법을 개정하자는 개정안이 연이어 발의돼 추이가 주목된다. 산업통상자원부, 지방자치단체, 태양광사업자들은 그린뉴딜정책에 발맞춰 태양광발전을 보급 확대하기 위해서는 현재의 농지 사용 규제를 줄여야 한다고 주장한다. 영농형태양광은 농가소득도 올릴 수 있어 농민들도 환영하는 사업이라는 것이다. 이에 반해 농림축산식품부는 농지훼손과 식량안보를 내세워 무분별한 규제 완화에 반대하는 의견을 제시하고 있다.

국회가 농지법 개정안을 어떻게 논의하고 의결할 지에 따라 영농형태양광사업의 보급 속도에도 크게 영향을 미칠 전망이다.

◆농업진흥구역 내 설치 허용 법안 발의

영농형태양광 관련 농지법 개정안에서 최근 가장 주목을 크는 법안은 김승남 국회의원(전남 고흥·보성·장흥·강진)이 1월26일 대표발의한 개정안이다.

김승남 의원의 개정안은 농업진흥구역 농지에서 태양광에너지발전설비를 설치할 수 있도록 하고 타용도 일시사용 허가기간도 20년으로 법률에 규정하자는 것이다. 또 종전 규정에 따라 일시사용허가를 받은 영농형태양광도 법 개정 후에는 20년으로 특례 적용하자는 내용을 담고 있다.

이는 현행 농지법에 따르면 적지 않게 파격적이라 할 수 있다.

현행 농지법에서는 농업진흥구역 농지에서는 염해간척지에 한해서만 영농형태양광 설치를 허용하고 있다. 일시사용허가기간은 시행령에서 규정하고 있으며 농업진흥구역 농지의 태양광발전설비는 최초 5년이내, 이후 3년 이내로 5회까지 연장할 수 있다. 최대 20년까지 운영할 수 있지만 매회 연장을 받아야 하는 것이 태양광사업에는 큰 부담이 된다는 게 사업자들의 고충이다.

김정호 국회의원(경남 김해)은 농지의 전용 또는 타용도 일시사용과는 구별되는 영농형태양광의 농지 이용 근거로서 ‘농지의 복합이용’ 개념을 도입했다. 또 농업진흥구역 이외 자경농지에 한해 복합이용(영농형태양광)을 허용함으로써 영농형태양광사업 보급 확산을 법적, 제도적으로 뒷받침했다. 이 경우, 복합이용 허가기간에 대한 시행령 규정에서 기존보다 완화될 가능성이 점쳐진다. 또 염해간척지 이외 농업진흥구역에서는 영농형태양광을 여전히 설치할 수 없지만 농업보호구역에 설치되는 영농형태양광사업에서는 혜택을 받을 수 있을 것으로 기대된다. 또 농업진흥지역 밖 농지(한계농지)에서는 영농형태양광설치가 불가능했는데 이번 개정안에 따르면 가능해진다.

농업진흥지역과 농업진흥구역은 다른 개념으로 농지는 농업진흥지역과 그 외 지역으로 나뉘며 농업진흥지역은 농업진흥구역과 농업보호구역으로 세분화된다. 농업진흥구역은 농지가 바둑판 모양으로 경지정리가 잘 되어 있고 관계수로, 저수설비 등이 잘 갖춰져 있는 집적화된 구역을 말하며 농업생산성도 높아 ‘절대농지’라고도 일컬어진다. 농업보호구역은 대부분 농업진흥구역을 둘러싸고 있으며 농업용수 확보와 수질보전, 그리고 농업진흥구역의 농업환경을 보호하기 위해 설정한 곳을 말한다.

◆영농형태양광 농지 규제 완화 갑론을박

농지법 개정과 관련, 박정 국회의원(경기 파주시을)이 대표발의한 개정안도 주목을 끈다.

이 개정안은 지난해 6월 발의된 것으로 국회 상임위에서의 논의가 상당히 진행되고 있다.

개정안 골자는 농업진흥구역에서 할 수 있는 토지이용행위 및 농지의 타용도 일시사용 허가대상에 영농형태양광설비를 추가하고, 농지의 타용도 일시사용기간을 10년 이내로 하되 10년을 초과하지 않는 범위에서 연장할 수 있도록 했다.

이와 관련 국회는 개정안 검토보고서에서 반대와 찬성입장을 자세히 정리해 제시하고 있다.

검토보고서에 따르면, 반대입장 논거는 첫째 농업진흥구역은 농업생산성 향상을 위해 지속적인 투자가 돼온 구역으로서 영농형태양광 운영을 허용하는 것은 효율적인 농지 이용과 보전에 어긋난다.

둘째 농업진흥구역의 낮은 땅값으로 인해 태양광 설비가 집중될 우려가 있으므로 농업진흥구역을 제외한 농지를 활용해야 한다는 것이다. 2019년도 기준으로 농업진흥구역 안의 논 공시가격은 2만2731원/㎡이었고 농업진흥구역 밖의 논 공시가격은 4만4743원/㎡이었다.

셋째 농업인이 아닌 자가 태양광을 설치할 가능성이 매우 높아 개정안의 입법취지처럼 농업인에게 실질적인 도움이 되지 못한다는 지적이다.

반면 영농형태양광 설치를 찬성하는 의견으로는, 첫째 2019년 9월 논 300평을 기준으로 벼농사만 지을 경우 연간 소득으로 68만3000원을 얻을 수 있었지만(농촌진흥청 2018 농축산물소득자료집) 벼농사와 영농형태양광사업을 동시에 할 경우에는 279%가 증가한 259만1000만원의 소득 증가효과(에너지공단 농촌태양광시설 경제성 분석)를 기대할 수 있다.

둘째 벼농사에서 영농형태양광 사업을 병행할 경우 예상되는 쌀 생산량 감소는 쌀의 과잉생산으로 인한 쌀값 하락 우려를 완화시켜 주는 추가적인 효과도 기대된다는 이유에서다.

검토보고서는 찬반 논거를 바탕으로 향후 검토 논의 방향을 제시한다.

첫째, 농업진흥구역 영농형태양광 관련, 영농형태양광은 국내도입 초기단계로서 실증연구가 아직 진행 중인 사업으로 모델이 완전히 정립되지 않은 상황이여서 사후적으로 이를 어떻게 관리할 것인지 등에 대한 세부적인 검토가 선행돼야 한다고 설명했다.

둘째, 타용도 일시사용 허가기간은 현재 시행령으로 위임하고 있는 점을 감안할 때 법체계적인 검토도 필요하다도 제시한다.

셋째, 영농형태양광의 설치투자 주체를 농지소유자인 농업인만으로 한정할 지도 추가적인 논의가 있어야 한다고 제시한다.

◆지자체 보급확대 vs 농식품부 신중해야

농지법 개정 논의는 전국 지자체들이 영농형태양광 보급에 적극 나서면서 한층 주목 받고 있다. 전라남도가 가장 대표적인 곳이다. 전남도는 염해간척지를 입지로 하는 주민협동조합 형태의 영농형태양광 사업모델을 추진하고 있다.

염해간척지는 현재 농업진흥구역 안에서 유일하게 영농형태양광발전시설을 설치할 수 있는 곳이다. 타용도 일시사용 허가기간도 최초에는 5년이내지만 최대 3년으로 5회까지 연장할 수 있다. 지속 연장 가능성에 대한 불확실성은 있지만 농업보호구역은 일시사용허가기간이 최대 8년(1회연장)인 점을 감안하면 사업성이 가장 좋은 지역으로 손꼽힌다.

전남도는 농업진흥구역 내 간척지(7개 시군, 15개 지구) 중 염해농도가 높은 지역으로 올해 계통연계가 가능한 5개 지구를 우선시범사업으로 추진할 계획이다. 그리고 농지법 개정과 시범사업 결과를 고려해 내년에는 한층 확대 추진해 계획이다. 전남도는 영농형태양광 설치 가능 농지 범위도 확대되고 허용기간도 안정적으로 연장되기를 기대하고 있다.

영농형태양광 사업주체는 주민협동조합으로 농업인 30가구 정도로 구성할 계획이다. 사업규모는 대략 마을당 2MW~3MW미만(1가구당 최대 100kW미만 설치)으로 설정했다. 0.5MW 이상만 주민참여형사업으로 인정돼 신재생에너지공급인증서(REC) 가중치가 0.2 추가된다. 3MW 초과시에는 가중치가 1.0에서 0.7로 떨어지고 에너지공단 정책자금 지원대상에서 제외된다. 예상사업비는 3MW기준으로 약 57억원이 소요되지만 가구당 실부담금은 1900만원정도다. 주민협동조합은 사업비 10%만 부담하고 나머지는 정책자금 지원을 받는 구조다. 조합이 전기사업허가를 받으려면 자기자본비율 10% 이상은 의무적으로 부담해야 한다.

전남도 관계자는 “농업과 태양광발전을 병행하는 영농형태양광은 임야 개발에 따른 환경 훼손을 막고 농가소득을 증진시키며 농지를 유지할 수 있고 탄소중립 에너지대전환을 위한 신재생에너지 보급 확대에 기여할 수 있는 효과적인 사업”이라며 “일시사용 허가기간 5년, 8년으로는 영농형태양광이 실효성을 갖출 수 없으며 20년 허용을 보장해야 한다”고 말했다.

이와관련 농지법 주무부처인 농림축산식품부는 반대 입장이 강하다.

농식품부 농지과는 “영농형 태양광은 농가소득을 높이고 친환경 재생에너지 생산 및 확산에 기여할 것으로 기대된다. 이에, 영농형 태양광 정의, 운영 모델정립, 관리방안 등이 마련되면 농지의 타용도 일시사용 허가 대상에 추가하는 방안을 적극 검토하겠다. 다만 농업진흥지역은 경지정리 등 농업생산기반이 정비된 우량농지가 밀집한 지역으로 식량안보 확보에 필수적인 지역”이라며 “동 지역은 농업목적으로만 유지, 보전할 필요가 있어 영농형 태양광 설치허용은 수용하기 곤란하다”고 전했다.