석탄화력 등 대기오염 피해 개별소비세 통해 충실히 반영하고
온실가스 규제 정책 파리협정과 국제기준에 맞게 강화돼야

정부의 현 석탄화력 감축 정책으로는 온실가스와 미세먼지 저감 효과가 미미하다는 주장이 제기됐다. 발전연료 세제개편과 환경급전 등이 추진돼도 온실가스나 미세먼지 배출은 당분간 계속 늘어나는 데다 저감 효과가 2%대 미만으로 매우 작다는 것이다.

사단법인 기후솔루션은 최근 ‘석탄화력 정책과 외부비용의 내부화 전략’ 보고서를 발표해 이 같은 내용을 지적하고 환경 외부 비용의 단계적 전면 내부화와 공정한 경쟁이 가능한 전력시장 도입이 필요하다고 제언했다.

보고서에서는 정부의 석탄화력 감축 정책(표 內 시나리오1)이 시행되더라도 발전 부문의 온실가스 및 미세먼지 감축 효과는 2021년 기준 온실가스 0.96%, 미세먼지는 1.9% 가량 줄어드는데 그칠 것으로 보인다고 분석했다. 2030년 기준으로는 온실가스 1.39%, 미세먼지는 2.12% 줄어든다.

◆세제개편안에 대기오염 피해비용 일부만 반영…배출권거래제 감축수단 역할 못해

보고서에서는 현 정부가 공표한 석탄화력 감축 정책의 한계를 지적했다. 앞서 정부는 발전용 세제개편과 급전순위와 발전비용에 온실가스 배출권 거래 비용을 반영한 환경급전 시행을 미세먼지와 온실가스 감축 방안으로 내세운 바 있다.

이에 따라 정부는 지난해 12월 발전용 유연탄의 개별소비세를 인상, 유연탄 최종 제세부담금을 36원/kg에서 46원/kg으로 인상하고 LNG는 91.4원/kg에서 23원/kg으로 인하하는 법안을 마련했다. 해당 세제 개편안은 올 4월부터 시행된다.

그러나 보고서는 이를 두고 피해 비용이 전부 계산되지 않았다고 지적했다. 앞서 지난해 5월 한국조세재정연구원이 발표한 ‘발전용 에너지 제세부담금 체계 합리적 조정방안 연구’에 따르면 대기오염 피해비용은 유연탄의 경우 84.8원/kg, LNG의 경우 42.6원/kg인데 정부는 이 피해비용을 전부 반영하지 않고 그 비율(약 1:2)만을 적용해 조정했다는 것이다.

정부가 발전비용(변동비)에 온실가스 비용과 같은 환경비용을 반영하는 환경급전을 실시하더라도 현재로서는 온실가스 규제가 너무 약하다는 문제도 있다. 즉 배출권 할당의 엄격성과 유상할당률 수준이 너무 낮아 배출권거래제가 온실가스 감축 수단으로서 역할을 발휘하기가 어렵다는 것이다.

우리나라는 2010년 온실가스·에너지 목표관리제와 2015년부터 시행된 온실가스 배출권거래제를 통해 온실가스 배출을 규제하고 있다. 2015년부터는 일정 규모 이상의 온실가스 배출 사업장이 온실가스 배출권거래제 적용대상이 됐다. 하지만 배출권거래제 기본계획에 따르면 현 제2차 계획기간의 유상할당 비율은 3%에 그친다. 2021년부터 2030년까지 3·4차기간의 유상할당 비율 역시 10%로 해외와 비교할 때 낮은 수준이다.

현재 유럽 배출권거래제(EU-ETS, 3기)에서는 전체 배출권의 57%를 유상할당하고 있다. 특히 전력 부문에는 배출권을 100% 유상할당한다. 이 때문에 보고서에서는 “우리나라의 주요 온실가스 감축수단인 배출권거래제의 유상할당 비율이 EU 배출권거래제 등과 달리 현저히 낮다"며 “온실가스 비용을 최대한 내부화할 수 있도록 먼저 전력 부문의 유상할당 비율을 100%까지 높일 필요가 있다”고 지적했다.

이에 대해 이소영 기후솔루션 변호사는 “실제 온실가스 배출로 인한 외부효과가 전력시장에 반영되려면 유상할당률 상향 등 온실가스 규제를 강화하고 배출권 거래비용 등을 발전비용에 반영하는 조치가 함께 취해져야 한다”고 말했다.

◆해외처럼 전력시장 시장기능 작동하도록 해야 공정 경쟁 가능

보고서는 대기오염 피해비용을 충분히 반영하면서 동시에 발전 부문의 온실가스 감축 정책을 충분히 강화할 경우(표 시나리오 5) 이러한 조치를 취하지 않았을 때(대조 시나리오)보다 2030년 온실가스 배출량이 16.43% 감축되고 미세먼지 역시 25.03%가 감축된다고 분석했다.

즉 석탄화력 등으로 인한 대기오염 피해를 개별소비세를 통해 충실히 반영하고, 온실가스 규제 정책이 파리협정과 국제기준에 맞게 강화될 때에야 온실가스와 미세먼지의 저감효과가 유의미하게 나타날 수 있다는 것이다.

보고서에서는 이러한 외부비용의 내부화와 함께 석탄화력발전과 같은 기존 기저 발전기의 발전·운영 단가가 명확하게 시장에 반영돼야 한다고 제언했다. 기형적 전력시장 운영방식을 개선해 모든 발전기들이 진실한 비용(Real Cost)을 기준으로 공정하게 경쟁하는 가격 시장 (Price Market)을 도입해야 한다는 것이다 .

해외에서는 발전기 가동에 드는 비용이 건설과 운영, 폐쇄에 이르는 모든 단계에서 산정돼 운영되고 있다. 영국 등 많은 선진국들은 장기계약방식을 채택해 전력을 생산한다. 이 경우 발전사업자가 ‘건설, 운영, 폐쇄에 이르기까지 본인이 부담하거나 부담할 수 있는 총비용(Total Cost) + 이윤(Margin)’을 포함 한 가격(Price)을 기준으로 경쟁한다.

보고서는 “강한 환경규제가 세금이나 배출권거래제를 통해 가격에 반영되는 시장구조 하에서는 석탄발전이 높은 가동률을 구가하는 현상이 더 이상 발생하지 않는다”고 지적했다. 석탄발전은 높은 건설비용과 환경비용 때문에 시장에서의 가격경쟁력을 상실해가고 있다는 것이다.

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