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(전력산업 좌담회①) 제9차 전력수급기본계획, 석탄 감축과 LNG 확대가 정답인가
5년 만에 가스발전비중 약 4배 상승…요금인상 따른 사회적 합의 중요
긴 호흡의 에너지산업, 연속성과 일관된 메시지가 중요

정책 일관성・정합성 확보 아래 에너지전환 패러다임 가져가야
석탄화력 감축 시 비용상승에 대한 사회적 합의・제도개선 필요
노후화력 조기 폐쇄, 과학적 분석 기반으로 속도조절 고민해야
석탄 가동 줄이면 보상 있어야 온실가스 감축목표 달성 가능
‘포스트 에너지전환’ 고민과 정치적 이슈화에 대한 관리 필요
전기요금에 탄소요금 반영해야 화석연료 소비 줄일 수 있어
유희덕 기자    작성 : 2020년 03월 30일(월) 10:21    게시 : 2020년 03월 31일(화) 09:10
전력산업의 패러다임이 변하고 있다. ‘재생에너지 확대’를 중심으로 하는 에너지전환은 세계적인 트렌드로 자리매김하고 있다. 한국도 지난 2017년 ‘재생에너지 3020’ 발표를 통해 깨끗하고 안전한 에너지로의 전환을 선언했다. 그러나 이에 따른 전력정책의 급격한 변화는 전력산업에 혼란을 초래하고 있다. 반면 일부 분야에서는 전력정책이 산업계의 급격한 변화를 따라잡지 못하고 있기도 하다. 에너지 전환기에 전력정책이 나아가야 할 방향성을 제시하기 위해 본지는 전력정책을 ▲에너지믹스 ▲시장제도 ▲계통 등 세 분야로 나눠 각 분야의 전문가 3인과 좌담회를 개최하고자 한다.
첫 번째 좌담회는 ‘제9차 전력수급기본계획, 석탄 감축과 LNG 확대가 정답인가’를 주제로 에너지믹스에 대한 의견을 나눴다. 패널로는 조영상 연세대학교 교수, 유승훈 서울과학기술대학교 교수, 박호정 고려대학교 교수가 참석했다. 사회는 유희덕 본지 편집국 부국장이 맡았다.


▶제9차 전력수급기본계획 수립 시 가장 먼저 고려해야 할 것은 무엇인지.

유승훈 교수= 전력수급기본계획은 2년에 한 번씩 수립하는데도 큰 변화를 마주하고 있다. 7차 전기본(2015) 발표 당시에는 명확하게 석탄과 원자력 위주의 에너지믹스였다. 7차 전기본에서는 2030년 기준 가스발전 비중을 7.9%로 제시했다. 불과 2년 뒤 8차 전기본에서는 2030년 기준 가스발전 비중이 18.8%로 늘어났다. 온실가스 감축 목표를 고려하면 9차 전기본에서는 2030년 기준 가스발전 비중이 29%까지 늘어날 것으로 보인다. 2015년 7.9%였던 목표가 5년 만에 29%로 상향조정되는 것인데 이게 국가적으로 바람직한지, 수용 가능한지 등에 대한 사회적 논의·합의가 필요하다. 그런 부분이 아직까진 부족한 측면이 있다. 사회적 합의를 이루는 게 9차 수급계획 성패를 결정할 중요한 요소가 될 것이다.

박호정 교수= 9차 전기본은 기존의 전기본과는 구조가 다르다고 본다. 재생에너지가 빠른 속도로, 큰 규모로 들어오고 있다. 에너지전환 정책과 재생에너지 간헐성에 따른 전력계통의 대응방법 등이 맞물려 기존의 틀로는 이를 감당하기 힘들다는 생각이다. 이번 계획은 향후 10차, 11차를 내다보는 계획이 돼야 한다. 수급계획이나 설비계획은 가능하겠지만 전력시장 제도는 지금의 에너지전환 시스템을 담아낼 수 없다. 앞으로 10차 이후의 전기본이 시장 친화적인, 시장 기능을 강화할 수 있도록 9차 전기본이 주요 키워드를 발굴하는 등 일종의 징검다리 역할을 해야 한다는 게 전제조건이다.

조영상 교수= ‘가장 먼저’에 초점을 맞춘다면 결국 9차 전기본은 전력산업의 계획이고 따라서 상위계획이나 다른 정부 정책과의 일관성·정합성이 중요하다. 최근 에너지전환, 기후·환경대응 등의 이슈들이 제기되고 있다. 이미 7차, 8차 전기본 때부터 관련 논의가 이어져 오고 있다. 9차 전기본에서는 에너지산업이 가야 할 방향, 그중에서도 전력산업이 가야 할 길을 보여줘야 한다. 일관성과 정합성을 확보하면서 에너지전환에 따른 패러다임의 변화에 대비할 수 있도록 그 이후에 대한 준비가 함께 이뤄져야 한다.

▶노후석탄화력발전소 20기 폐지 등 급격한 탈석탄이 거론되고 있는데 이에 따른 후유증은 없을지.

유 교수= 석탄화력 감축은 어쩔 수 없는 글로벌 트렌드이고 국민도 그것을 원하고 있다. 문제는 급격한 비용상승을 국민이 받아들일 준비가 돼 있는지, 혹은 급격한 비용상승에 관한 내용을 국민이 알고 있느냐다. 그렇지 못한 것 같다. 정부는 국민이 원해서 석탄 폐지한다고 하는데 막상 전기요금 오르면 국민은 속았다고 생각할 수도 있다. 또 다른 문제는 석탄발전설비는 국산인데 가스발전설비는 수입이라는 것이다. 국부유출이나 고용문제 등 국민이 수용하고 사회가 감내할 수 있는지 논의가 있어야 하는데 아직 없는 부분이 아쉽다. 이런 것들이 해결돼야 순차적으로 석탄을 줄여나갈 수 있을 것이다. 전력수급은 문제가 없겠지만 에너지 안보 측면에서는 취약성이 커지는 부분이 분명히 존재한다. 대비하지 않으면 급격한 비용상승에 직면할 수도 있다.

조 교수= ‘급격한 탈석탄’이라는 표현을 보면서 조심해야 할 것 같다는 생각이 든다. 사실 급격한 탈석탄이라는 데 동의할 수 없다. 온실가스 감축이 논의된 지가 20~30년이 넘었다. 노후석탄을 폐쇄하면 어떤 현상이 발생하는지 10년 전부터 논의했다. 오래전부터 고민하고 분석하던 내용을 현실적, 정책적으로 끌어올리는 단계에 있는 것이다. 또 하나는 2030년까지 14기, 2034년까지 6기 등 앞으로 15년 동안 차례로 줄어드는 것이다. 셧다운(shut down)이 아닌 페이드 아웃(fade out)이다. 다만 비용상승이 명확한 게 일종의 후유증일 것 같다. 사회적 합의나 시장제도를 통해 해결해야 한다.

박 교수= 전력수급 차원에서는 문제없겠지만 가격은 인상될 것이다. ‘지불의사 추정’을 통해 온실가스나 미세먼지를 해결하기 위해 전기요금을 추가로 부담할 의사가 있는지 조사하면 항상 어느 정도 지불의사가 있는 것으로 확인된다. 국민이 지불의사를 표현하고 있는데 왜 정부가 걱정하고 있나. 산업용 전기요금 측면에서는 이슈가 있겠지만 깨끗하게 에너지를 생산함으로써 상승하는 전기요금은 국제적인 추세고 산업계와 발전사, 한전이 분담해야 하는 부분이다. 다만 노후화력 조기폐쇄와 관련해 과학적인 분석을 기반으로 한 속도 조절에 대한 고민은 필요할 것으로 보인다. 또 에너지 안보 측면에서 가격 변동성과 장기비축 가능 여부 등을 고려하면 일정 정도의 석탄화력은 반드시 가져가야 한다.

조 교수= 현재 집단에너지를 제외한 석탄발전소 61기 중에서 20기를 향후 15년 동안 줄이는 것이다. 급격하다고 볼 수 없다. 탈원전이라는 용어를 쓰면서 전력산업의 모든 논의가 사라졌다. 석탄발전을 감축하는 데 탈석탄이라는 표현은 조심스럽게 사용돼야 한다. 건설적인 논의가 사라지는 전철을 밟을 수도 있다.

박 교수= 관점을 어디에 두냐에 따라 다를 것 같다. 앞으로의 타임테이블은 급격하지 않지만 정책적인 측면에서는 급격하다고 볼 수도 있다. 계획은 급격하지 않은데 ‘30년 지나면 조기폐쇄’ 방침 등 정책이 발표되고 정부가 드라이브를 거는 방식은 급격한 면이 있다.

▶발전공기업의 LNG 대체발전소 건설에서 민간발전사와의 형평성 문제도 제기된다. 해법은 무엇일까.

박 교수= 굉장히 단순하다. 중장기적으로 공기업과 민간기업이 같은 대우를 받도록 시장제도를 다시 세팅해야 한다. 이와 관련해서 논의가 진행 중이고 앞으로 어떻게 될지 모르겠지만 민간기업과 공기업 간의 형평성 이슈가 발생하지 않도록 룰이 만들어져야 한다.

유 교수= 노후석탄을 LNG복합으로 전환하면 필요 인력이 절반으로 줄어드는데 그마저도 보장해주지 않으면 발전공기업 인력 운용이 불가능하다. 그런 현실적인 문제가 있어서 산업통상자원부가 대체건설을 인정한다는 방침을 정했다. 이 과정에서 기존의 노후석탄을 철거하고 그 자리에 신규 LNG를 짓거나, 적어도 같은 부지에 건설하면 논란이 덜할 텐데 지금은 신규발전소를 계통이 좋은 곳에 지으려는 시도가 있다 보니 경쟁에 부쳐달라는 요청이 있다. 산업부 입장에서 보면 굉장히 난처한 요청이다. 개인적으로는 같은 부지에 대체 건설하는 것은 인정하더라도 신규 부지에 건설하는 것은 경쟁으로 가는 게 합리적이라고 생각한다. 특혜시비가 붙고 소송이라도 걸리면 수급문제로까지 이어질 수 있다. 어려운 문제인 것은 맞다.

박 교수= 공기업의 경우 경제성 있는 석탄화력을 정책에 의해 강제로 셧다운하는 것이다. LNG복합은 가동률이 70% 정도는 돼야 경쟁력이 있다. 경제성 있는 석탄화력을 포기하는 것에 대한 반대급부는 필요하다.

조 교수= 각 주체의 상황이 이해는 된다. 정부는 노후 석탄화력을 폐쇄하는 대신 뭔가를 보전해줘야 할 필요성이 있을 것이다. 사업자는 이윤, 고용 등을 고려하면 하나라도 더 만들어야 한다. 왜 공기업에만 대체건설을 허용하느냐는 지적도 있을 것이다. 국내 전력시장이 사실은 시장이 아니어서 이런 갈등이 발생한다. 국내 전력시장은 경쟁을 통해 가격 인하를 촉진하고 효율성을 높이는 구조가 아니다. 노후 경유차를 바꾸면 보조금 주는 것과 노후석탄을 LNG복합으로 바꾸는 게 개념적으로는 유사하지만 발전시장은 제로섬이기 때문에 여기서 이익을 보면 저기서 손해를 본다. 규제를 기반으로 한 시장이기 때문에 이런 상황이 발생했다.

▶발전공기업 석탄화력을 LNG복합으로 대체하고 민간 석탄화력만 남으면 겨울철·봄철 가동정지 등 정부 통제가 쉽지 않을 텐데.

유 교수= 전기본에서는 그런 상황에서의 보상도 고민하고 있다. 온실가스 감축목표를 달성하기 위해선 석탄화력 가동률을 줄이고 30년이 지나지 않은 석탄화력도 내보내야 하는 상황이다. 독일의 경우 석탄화력 수명이 끝나기 전에 대체 건설하는 경우 30%를 지원한다. 명령이건 자발적이건 석탄화력의 가동을 줄이면 보상하는 방안을 마련하지 않으면 온실가스 감축목표를 달성할 수 없다. 보상하는 방안이 전기본에 꼭 반영돼야 하지만 재원이 문제다.

▶이산화탄소 문제를 석탄화력 감축으로 해결하려다 보니 급격한 에너지 정책이 나올 수밖에 없는데, 다른 방안이 있나.

박 교수= 정부는 석탄화력을 감축하는 이유를 온실가스 감축이 아니라 미세먼지 감축이라고 말한다. 미세먼지 배출량이 40% 줄었다는 것을 정책성과로 홍보하는데 밥을 먹으면 배가 부른 것은 당연하다. 발전량이 줄었으니 배출량이 줄어든 것이다. 배출량이 아니고 미세먼지 농도로 성과를 평가해야 한다. 석탄화력 감축은 온실가스 정책의 관점에서 접근해야 한다. 대기 중에 계속 머무는
온실가스와 날씨여건에 따라 2~3일 안에 사라지는 미세먼지는 다른 관점에서 접근해야 한다. 석탄화력을 대체하는 게 LNG복합인데 미세먼지 측면에서는 LNG도 자유롭지 못하다. 기후변화나 온실가스 측면에서 석탄은 당연히 감축돼야 한다. 그런데 정책적으로 타깃이 잘못됐다. 그러니 반론이 나오는 것이다.

유 교수= 수요지 인근의 LNG는 열병합 형식이라는 데 주목해야 한다. 열병합은 개별보일러를 대체할 수 있다. 서울시가 서울의 미세먼지 주범은 개별보일러라고 공식적으로 발표했다. 그래서 마곡이나 마포에도 열병합발전소를 지으려고 하는 것이다.

▶재생에너지 정책에 대한 우려도 있다. 이런 우려를 불식하기 위해 어떤 정책이 병행돼야 하나.

조 교수= 신재생은 변동성 때문에 안정적인 공급을 위한 정책이 필요하다. 신재생을 무엇으로 백업할 것인지가 관건이다. 신재생이 필요하다는 데 대해서도 사회적 합의가 이뤄지면 좋은데 현재 국내에서는 이에 대해 정책적으로 접근하는 게 아니라 정치적으로 해석하고 있다. RE100이라든지 이런 정책들은 산업경쟁력, 제품경쟁력과도 연결된다. 신재생 확대를 피할 수는 없다. 이런 상황을 받아들이고 신재생을 전력계통에 어떻게 병입시킬 것이냐는 고민이 필요하다.

박 교수= 재생에너지와 관련해 한국이 갖는 장점이 있다. 독립된, 어떻게 보면 폐쇄된 시스템 덕분에 적극적인 녹색요금제 도입 등이 가능하다. 신재생에너지공급의무(RPS)와 온실가스 배출권거래제 연계도 가능하다. 미국이나 유럽의 경우 주·국가마다 이 가격이 다르다. 이런 상황을 충분히 활용해야 한다. 또한 ‘포스트 에너지전환’에 대한 고민이 필요하다. 조 교수님 말씀처럼 에너지전환이 필요 이상으로 정치 이슈화됐다. 정책이 색을 입다 보니 재생에너지가 미처 꽃도 피기 전에 반대 세력의 타깃이 될 수도 있다. 지금부터 갈등, 정책에 대한 피로감 등에 대한 세심한 관리가 필요하다.

유 교수= 두 가지 고민이 있다. 첫째는 정부가 대규모 개발을 통해 재생에너지 보급목표를 달성한다고 설명했는데 3차 에너지기본계획에는 2040년까지 분산전원을 발전량 비중 30%까지 하겠다고 천명했다. 서로 배치되고 있다. 분산에너지가 아닌 대규모 재생에너지는 ‘또 하나의 밀양’ 문제가 생길 수 있다. 동해 해상풍력에서 생산한 전기가 태백산맥을 넘어와야 하는데 현재로서는 대안과 대책이 없다. 또 다른 고민은 재생에너지는 늘고 있는데 국내 재생에너지 기업의 수, 고용인원, 매출이 줄어들고 있다. 처음 목적과 무관하게 외국기업에 혜택이 돌아가고 있다. 속도를 조절해서 국내산업의 체력을 키워야 하는지, 체력을 키울 수는 있는지에 대한 고민이 필요하다. 3차 에기본에서 에너지전환을 통해 단순한 연료전환이 아니라 이를 성장동력으로 만들어서 고용도 만들고 부가가치도 창출해야 한다고 시작했는데 방향이 반대로 가고 있다. 9차 전기본에서도 이 고민을 이어가고 있다.

조 교수= 혁신이론을 보면 새로운 기술이 시장에 나오면 이 기술의 진정한 가치를 사람들이 모른다. 그저 언론에서 새로운 기술이라고 하니 투자가 몰린다. 그러다가 어느 순간 거품이 한번 꺼졌다가 다시 올라서 안정적인 궤도에 오른다는 이론이다. IT 때도 그랬다. 신재생도 그런 상황이다. 붐이 일어나니 투자가 되는 것이다. 언제가 될지는 모르지만 거품이 꺼질 가능성이 크다. 그러나 그것은 정책의 실패가 아니라 대부분의 신기술이 겪는 현상이다. 정부는 정확한 정보를 제공함으로써 낙폭을 최소화하고 신재생이 연착륙할 수 있도록 해야 한다.

▶9차 전력수급기본계획을 수립할 때 꼭 짚어야 할 것이 있다면.

박 교수= 9차 전기본은 아까 말했듯 시장 중심의 메커니즘으로 가야 한다. 개인적으로 8차 전기본에서 집중했던 게 ‘재생에너지가 어느 정도 규모로 들어오면 국내 전력시장이 가격 메커니즘을 반영하는 플랫폼으로 발전될 수밖에 없을까’였다. 이것을 제도적으로 어떻게 연착륙할 수 있도록 끌고 갈지, 중기적으로 어떤 보조정책이 필요한지 등을 봤다. 9차 전기본도 마찬가지다. 4차 산업혁명이 국내를 뜨겁게 달구다가 지난해부터 또 죽었다. 전력시장이야말로 4차 산업혁명을 적용할 수 있다. 전체시장은 어렵겠지만 재생에너지 시장에서 개인 간 거래(P2P)나 블록체인 등 가능하다. 전력시장의 이슈를 복잡하게 만드는 것 중 하나가 환경비용이 소매요금에 반영이 안 된다. 전기요금에 탄소 요금을 부분적으로 반영해야 최종 소비자가 화석연료 소비를 줄이고 온실가스가 감축된다.

조 교수= 에너지산업은 규모가 크고 기술혁신 주기가 길다. 다른 말로 바꾸면 변화가 느리다. 그런 에너지산업에 변화의 시점이 온 것이다. 패러다임이 바뀌었다. 집중에서 분산으로, 경제에서 환경으로, 대형에서 소형으로 바뀌고 있다. 과연 우리가 기술이든 시장이든 이런 바뀌어 가는 환경에 적합한 시스템을 갖고 있나. 예를 들어 국내 전력시장이 환경급전을 받아들일 수 있냐고 물으면 아니라고 답할 것이다. 큰 그림에서 온실가스 감축 등 기존의 큰 그림에 부합하는 연속성이 중요하다. 시장참여자에게 일관된 메시지를 전달함으로써 방향성을 명확하게 하는 게 중요하다. 지금까지는 너무 정부 주도로 왔다. 정부가 정보를 많이 갖고 있을 땐 일률적으로 빨리 진행할 수 있지만 지금처럼 참여자가 많고 정보 접근성이 좋아진 상황에선 과거와 다르다. 환경급전이나 에너지믹스를 정부가 결정하고 있다. 정확한 시점은 모르겠지만 이런 것들이 시장 메커니즘에 의해 결정될 수 있는 판이 분명히 온다. 그걸 위해서 9차 전기본에서는 화두를 던지는 등 시그널을 줘야 한다.

유 교수= 3차 에기본 논의할 때 ‘전력산업의 구조’를 담아야 한다는 지적이 있었는데 9차 전기본으로 넘겼다. 당장 전력수급과 직접적인 연관은 없지만 중장기적으로 영향을 미친다. 한국전력공사의 배전 독점을 유지해야 하는지, 전력산업 경쟁과 관련해서 어떻게 할지 방향성 정도는 논의해서 담는 게 필요하다는 지적이 많았다. 시장의 플레이어들에게 정부가 앞으로 15년 동안 전력산업에서 이런 구조와 방향성을 가질 것이라는 신호를 줄 필요가 있다.
본지가 ‘제9차 전력수급기본계획, 석탄 감축과 LNG 확대가 정답인가’를 주제로 개최한 전력산업 좌담회에서 (왼쪽부터 시계방향으로) 유승훈 서울과학기술대학교 교수, 박호정 고려대학교 교수, 유희덕 본지 편집국 부국장, 조영상 연세대학교 교수가 국가 전력산업에 대해 대화하고 있다.


유희덕 기자 yuhd@electimes.com        유희덕 기자의 다른 기사 보기

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